解围贸易战

前言

这一轮的“贸易战”，比往年来的都早一些。很多国际贸易法同行，把3月8日特朗普签署总统文告决定对进口钢铁和铝产品分别加征25%和10%的全球性关税作为本次贸易战的开端。但是对于密切关注国际贸易争端的我们来说，特朗普的竞选纲领早就已经为所谓的贸易战设下了埋伏。

2016年，美国针对中国产品共计发起11起反倾销调查和9起反补贴调查，钢铁化工产品是最主要的被调查产品，其中对于大型家用洗衣机的调查，还引起一阵讨论。

2017年4月发起对美国进口钢铁和铝产品的国家安全调查（232调查）报告。美国商务部认为，进口钢铁和铝产品严重损害了美国内产业，威胁到美国家安全，建议特朗普总统对钢铁进口征收53%的关税，对所有国家设定钢铁进口配额（该国2017年对美出口钢铁规模的63％）。对铝进口征收23.6%的关税 和铝出口配额（该国2017年向美出口铝规模的86.7％）。

2017年10月27日，美国政府对中国铝箔反倾销案做出了初裁，拒绝承认中国的市场经济地位，继续用替代国的方法计算出了高达160%的倾销幅度。

2018年3月8日，特朗普签署文件决定对进口钢铁和铝产品分别加征25%和10%的全球性关税，但相邻的加墨两国获得临时豁免。

2018年3月23日凌晨，特朗普正式签署所谓针对中国“经济侵略行为”的总统备忘录，并将对价值600亿美元的中国进口产品征收关税，根据特朗普的说法，“this is number one, but it’s the first of many”，推测其还可能拉拢其国际“盟友”对中国一并采取贸易救济措施，以换取其进口钢铁和铝产品的加征关税豁免。

图片源于网络

“贸易战挺好，我们会轻易取胜。”

“贸易战”是一种约定俗称的说法。其本质是在一定时期内，一国全方位地运用各项贸易法律、政策和措施，限制、阻碍、影响另一国的贸易政策的制定、实施和产品出口，意在促使对方贸易体系遭实质性损害或基本面被破坏恶果的出现，导致对方采取相应的反制措施并最终恶化双边经贸和政治关系。

而世界贸易组织（WTO）的宗旨，就包括扩大货物和服务的生产与贸易、促进对世界资源的最优利用、保护和维护环境、以开放、平等、互惠的原则，逐步调降各会员国关税与非关税贸易障碍，并消除各会员国在国际贸易上的歧视待遇。

国内很多官媒都认为，目前中国可以将美国政府破坏国际贸易秩序的行为诉诸WTO争端解决机构（DSB），但“未必有用”。对于官媒这样的态度，我颇感意外，却又能理解。官媒一直以来，都在过多地宣传西方列强对于国际游戏规则的把控和对我国的歧视，偏向于强调一国国力对于市场地位的重要性，忽视了研究纷繁复杂的规则，和需要耐心的协商本身是国际贸易领域最有用的工具。

来看看这些案例：

WT/DS 392，中国诉美国关于禽类肉品争议，专家组支持了中国部分主张，并认定美国一项措施违反了GATT1.1条和《SPS协定》第2.2条；

WT/DS 422，中国诉美国的一项反倾销争议，专家组根据前案的认定，裁定美国使用归零法统计倾销量与美国在《反倾销协定》的义务不符；

就在最近，WT/DS 437，中国诉美国反补贴措施，专家组报告认为美国全部11项涉案反补贴措施违背其在WTO项下义务；

3月19日，美国国际贸易委员会决定终止针对中国钢企发起的337调查，中国钢企全面胜诉。

……

虽然在很多案件里中方的诉求因各种原因未能得到专家组支持，但是并非所有程序都如官媒所说的毫无胜算，中国胜诉的案例还是有，如果算起那种国力比中国小的多的国家诉美国并获得部分支持的案例，那数量更多了。所以我们不能被传统意识形态所束缚，诉诸WTO的争端解决机制，仍然是中国目前维权的重要途径。

回到这一轮来看，先是所谓“232调查”，它是根据美国《1962年贸易法》第232条款，就进口产品对国家安全问题的影响进行的贸易救济调查。尽管“232调查”是以产品类别而非国别作为调查对象，但中国却是该调查的重点打击对象。因为中国是全球钢铁产品的最大生产国，是美国的第二大铝进口来源国。对此，中国商务部回应，美方已对大多数进口钢铁和铝产品采取了上百起的双反措施，已经对其国内产品提供了过度的保护，不应以“国家安全”为由，轻率地对进口钢铁和铝产品再采取限制措施。

虽然GATT 1994第21条授权各成员国可以“国家安全”为由进行贸易限制，但“国家安全”范围十分广泛，缺乏统一界定，极易造成滥用。如果各国仿效美方做法，将对国际贸易秩序造成严重影响。事实上从目前已经公布的材料来看，还没有国家直接引用这一条款来限制贸易。这一定程度上也符合特朗普的风格。

根据GATT 1994第21条(b)，“基本国家安全利益”具体表现在，“与裂变或聚变物质有关”（核危机）、或“与武器、弹药和作战物资的贸易有关的行动，及此类贸易所运输的直接或间接供应军事机关的其他货物或物资有关的行动”或“在战时或国际关系中的其他紧急情况下采取的行动”。从字面上看，美国基于“国家安全”为由进行贸易限制，非常牵强，这也是大部分专家的一致意见。然而，这样的看法前提是基于一个默认的假设，即我国的钢铁制品和铝制品仍然停留在中低端领域，如建材等。事实并非如此。曾经在网上看到一个非常火的视频，大意是一个外国民间武器测试人士，从中国买了低级别防弹钢板，却发现比欧美高级别防弹钢板防弹效果更好，负责测试的外国小哥抱头无语。事实上，很多中国制装甲板，都已经悄然运用在美国陆军车辆、悍马车以及海军舰艇上。在这样的市场环境下，美国很有可能拿出一系列似是而非的报告来证明GATT 21(b)条的成立，如果我们想当然地去认为232调查缺乏法律依据而不做充足准备，很有可能在最后的争议解决程序中被证据突袭。

因此，我们认为在针对232调查起诉时，应当牢牢抓住两个原则。第一，“基本国家安全利益”不应当被扩大解释，以区别于一般地次要地因为某些进口用品用于军事物资上的配件而产生的效应；第二，特朗普曾经在公开场合声称，是中国钢铁/铝制品的进口量及产能过剩的状况正在危害美国国内经济，导致在未来美国国内钢铁/铝产业面临停滞风险，美国无法保证基本的国防需求。进而危害美国国家安全，这一表述对美国自身其实是不利的，该等表述等于间接承认了钢铁/铝产品的进口影响的只是美国国内的产业，并非直接影响GATT 1994 第21(b)条项对于国家安全的定义；是特朗普政府将行业受挫的事实强行与国家安全通过一种或然性的逻辑联系在一起，显然不能成立。

从目前看，特朗普政府仍在其国内立法“轨道”内采取的各种贸易救济措施具有以下特点：第一，并非仅仅针对中国。保障措施调查和232调查都是按照产品类别进行调查而非国别，232调查涉及的国家或地区多达数十个。涉及中国产品的一些反倾销、反补贴调查同时也针对其他国家产品；第二，援引的美国国内贸易法的规定从表面上看与WTO贸易救济规则并无冲突，除非被诉诸WTO并被裁定违反，理论上都是行使WTO成员权利的体现；第三，美方可能存在滥用贸易救济措施、过度保护美国内相关产业等问题，这些本身都可以通过WTO的争端解决程序予以解决。

至于“301条”调查，根据美国贸易代表办公室（USTR）在3月23日凌晨公布的报告来看，其主要主张有：

1、中国利用外资限制，包括合资企业的要求、股权限制和其他投资限制，要求美国公司向中方转让技术。中国还利用行政审批程序来要求或施压技术转让，除此之外，这削弱了美国投资和技术的价值，削弱了美国公司的全球竞争力。

2、中国干涉和限制美国公司的投资和活动，包括对技术许可条款的限制。这些限制剥夺了美国技术所有者议价能力和为技术转让设定市场条款的能力。因此，寻求许可技术的美国公司必须接受不公平地惠及中国被授权方的条件。

3、中国指导中国企业对美国公司和资产的系统性投资和收购或为其提供便利，以便该等企业在中国政府产业计划中占据及其重要的行业内获取尖端技术和知识产权，并发动大规模技术转移。

4、中国对美国公司的电脑网络进行非法入侵和盗窃活动。这些行动为中国政府提供了非法获取知识产权、商业秘密或机密商业信息的机会，包括技术数据、谈判底线、敏感和专有的内部商务通信，同时这些活动也支持中国的战略发展目标，包括科技进步、军事现代化和经济发展。

USTR建议白宫可采取的措施是关税（45%-100%）、WTO争端解决以及投资限制。

解决方式：

从发稿时获取的信息来看，商务部已经有所行动。商务部针对美国进口钢铁和铝产品232措施的中止减让产品清单并征求公众意见，拟对自美进口部分产品加征关税，以平衡因美国对进口钢铁和铝产品加征关税给中方利益造成的损失。该清单暂定包含7类、128个税项产品，按2017年统计，涉及美对华约30亿美元出口。第一部分共计120个税项，涉及美对华9.77亿美元出口，包括鲜水果、干果及坚果制品、葡萄酒、改性乙醇、花旗参、无缝钢管等产品，拟加征15%的关税。第二部分共计8个税项，涉及美对华19.92亿美元出口，包括猪肉及制品、回收铝等产品，拟加征25%的关税。

这一条是WTO规则等国际法“对等原则”在国内立法的体现。

外界普遍将其解读为“贸易报复”。然而，WTO项下的贸易报复（Retaliation）却特指的含义，其是指败诉方不履行DSB裁决，且不能达成补偿协议的情况下，胜诉方可以请求DSB授权中止对败诉方承担的减让或其他义务。实施贸易报复，需由胜诉方向DSB申请，在DSB给予合理执行期限结束后30日内，给予中止减让或其他义务的授权，除非DSB经协商一致拒绝这种授权。一旦获得DSB授权，该成员方的报复行动就被纳入多边轨道之中，就被视为DSB的行动。

由此可见，DSB的裁决程序，是实施贸易报复手段的必经程序。中国很聪明，目前推出的所有措施，都是以“征求意见稿”的形式推出，拟征收关税，且避免使用“报复”这个字眼，而是使用使用了“必要措施”作为限定，意在表明立场，同时包含着极为克制的意愿。实际上自中国《对外贸易法》施行以来，中国政府还从未援引第七条来对外国或地区实施贸易上的反制措施。当然，如果要进一步维护本国及本国制造业的合法权益，去DSB“补程序”是非常必要的。事实上，DSB虽然繁琐冗长，但我们胜诉后可以请求的报复措施，将远大于现在可以选择的范围，甚至可以配合着我国产业升级和国家规划一起进行。

从合法性角度来说，中国入世后仍有相当数量的承诺尚未履行，包括：

1、不以技术转让作为市场准入标准；

2、加入政府采购协议；

3、国企基于商业考虑进行采购；

4、国企市场份额逐步减少；

5、外资银行享受国民待遇；

6、向国外生产商开放通信市场；

7、国外电影国内发行自由化；

8、出口补贴显著减少；

9、遵守技术性贸易壁垒协议并且不再操纵技术标准；

10、向“华盛顿共识”所定义的目标发展。

这么多承诺却未遵守的事项，是美国可以肆无忌惮与中国“开战”的法律基础，也是国际市场上普遍与美国协商却鲜有为中国讲话的重要原因之一。因此，为我国的上述行为寻找已经履行入世承诺的证据，或是虽未履行承诺但具备符合约定的豁免理由是目前急需解决的当务之急。比如美国在301调查中指责我国未履行盗版及侵犯知识产权行为显著减少这一承诺，我们就可以有足够的对比数据进行证明。

如果我们能够理性地看待中美实力差距，而不是被一些网络雄文影响了判断，我们应当意识到，中国不具备和美国全面开战的实力，或者说，美国在自然资源上的富饶和科学技术的绝对领先，使得美国可以不依赖于任何一个经济体也能够独自运转得很好，即使缺少了中国这个主要进口来源，马上也会被东南亚国家所取代；而其他经济体的运转，却高度依赖于美国市场，或者，其国家金融系统与美元高度挂钩，一旦与美国“翻脸”导致美元不再为其货币信用或国家信用背书，这个国家将迅速崩盘。这是美国敢于同时叫板中日欧加等主要大国的原因，这个事实也被国内很多专家所忽视。事实上，我们对特朗普的判断一直以来都是错误的，我们以为他是一个疯狂的商人，但是他私底下一直以林肯传人自居。

然而，我们也不能因为对手强悍而不做反应。特朗普在232调查后之所以选择钢铁/铝制品征税，如上所述，其实质目的是为了保护国内产业。根据罗斯的说法，在美国国内能够供应符合军方要求的这些装甲板的公司，只有一家，此外，超高纯度铝合金供应商也只有一家。因此“知识产权不是232调查的目的，232条款是为了要努力帮助受到重创的两大产业”。而这两大产业一旦扶植起来，进而创造的就业人数，就极有可能是特朗普的“票仓”。因此，随着大选临近，特朗普的行为，既是履行其对于选民的承诺，又是为其连任争取新的票仓。因此，我们如果要采取应对措施，也应当对其主要支持人群所密集从事的行业进行。通过打击其“痛点”，给特朗普培养选票的目的设置必要障碍，可以有效地争取谈判筹码。从这一点上来说，商务部这次的“必要措施”是聪明的。

经过上述分析，我的结论在于：

1、中美博弈将成为常态，但全面贸易战，中国受到的伤害将远大于美国；

2、要重新认识特朗普其人及其此次掀起贸易保护措施的背后原因，针对其“痛点”进行必要反击；

3、进一步兑现并履行当初入世时的承诺，并且搜集我国已经积极履行承诺的数据，充参考专业法律人士的意见，同时通过外交、WTO和民间渠道，充分谈判和协商；

4、就美方明显违反WTO项下义务的部分，积极向DSB寻求救济，并尽力推进程序的进行；

5、淘汰过剩产能，淘汰高污染高耗能产能，增加出口产品的附加值和技术含量以增加出口产品在价格之外的优势。在这一点上中国的钢铁/铝制品、振华港机的龙门架以及中国地铁高铁及铁路技术等就做出了很好的示范；

6、我们可以配合我国的产业升级，向DSB请求授权中止我国对于美国的减让和其他义务。