城市更新项目并购交易中的违法建筑审查

根据《地方村镇规划建设管理条例》等规定，建筑物所有者加建、改造建筑物均需要经过相关行政机关的同意。那么，若行政机关未按法律法规的规定下发行政许可，但具有类似“同意”的明确意思表示，则是否足以作为合法的建设依据呢？

在笔者参与的某城市更新项目中，业主单位于90年代初新建了某仓库建筑群，当时未办理相关建设审批手续；00年代中期，该业主单位对仓库建筑群进行改建时，所在地区级规划部门仅向其下发了零星建设工程规划许可证，未就整个改建工程核发建设规划及施工许可，但当时的区政府会同同级发改、住建等职能部门就上述改建项目召开了联席会议，并签发了关于同意对于仓库所在地块及地上房屋建筑物进行转型升级改建以及在建成后开展招商引资的会议纪要文件。那么，政府机关的上述会议纪要是否可以使业主单位形成行政法上的信赖利益，并进而成为改建建筑物合法化的依据呢？

对于“行政信赖”，我国现行法律法规并未就其以明确的法条进行界定，但我们注意到，最高人民法院在（2018）最高法行赔申343号判例[1]中对“行政信赖”进行了阐述：“涉案被拆除厂房在建设和使用过程中，取得了土地所有人沙岸村委会的许可，也得到了温岭市政府、大溪镇政府、大溪镇国土所等单位或部门的认可和支持。对此，杰豹公司对有关行政机关作出的承诺、确认和默许，形成了行政法上的信赖利益，该信赖利益属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定的“合法权益”范畴，应予保护”。前文所述的仓库建筑群改建项目（以下简称“仓库改建项目”）中，政府机关以会议纪要文件的形式明确同意业主单位就历史建筑物进行改建、转型升级并进而开展招商引资活动，显然属于行政机关作出的某种承诺和确认，应可使业主单位形成上述案例中所述的行政法上的信赖利益。

在（2019）最高法行再4号[2]案件中，最高人民法院认为，“行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关作出的允诺或达成的协议必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不会损害国家利益、社会公共利益”。本文前面所述的仓库改建项目缺乏建设、改建相关的审批手续，违反了法律、行政法规强制性规定，对其以信赖利益保护为由进行辩解似乎有将信赖利益保护原则置于依法行政之前的嫌疑。

但最高人民法院在（2019）最高法行申4750号[3]中亦阐明，“诚然，再审被申请人的用地手续上确实存在一定问题，但是由于相关的政府部门并未及时做出处罚决定，再审被申请人基于对政府的信赖，在涉案土地上兴建了一批养猪设施来满足其养殖产业发展的需要，故以此来认定其所建造的建筑属于非法建筑，不具有合理性。”

此外，河南省高级人民法院在（2018）豫行终3876号[4]中也认定，“行政允诺是指行政主体为实现行政管理目标，在其职权范围内依法作出的为自身设定公法上的义务、使相对人获得公法上权利，从而在行政管理者与被管理者之间建立起行政法律关系的单方意思表示行为。本案中，为改善村民居住条件，提升城市形象，濮阳市政府规划建设联席会议通过了子路坟城中村改造项目，可视为濮阳市政府为鼓励房地产开发企业参与城中村改造而作出的行政允诺。该允诺不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。”

回到我们前文所述的仓库改建项目，在缺乏相关建设手续和产权文件的情况下，区政府相关职能部门（发改、规划、土地、住建等）及项目所在地的镇政府并未以此为由要求强制拆除项目建筑物，相反对于该等建筑物的转型升级改建及对外运营等以联席会议纪要的形式予以确认鼓励，并签发了红头文件。正是政府部门的鼓励和扶持行为让业主单位产生了一定信赖，并基于此等信赖对仓库建筑物进行了改建，并在建成后正常运营了相当长的时间。故仅以审批手续的缺乏来认定该历史仓库建筑群属于非法建筑，可能缺乏合理性。

尽管如此，我们须看到，虽然基于行政信赖，未有合法报建手续的房屋在现实中被认定为违法建筑及被要求拆除似乎有了较为有力的抗辩理由，但这些建筑物仍然存在无法取得合法产权证书，进而对未来的建筑物上买卖、抵押及其他形式的交易构成实质性不利影响的风险。

基于上述综合考量，我们作为收购方律师，向客户提出了要求业主单位补办合法建设手续，并承诺由业主单位承担违法建筑一切法律后果的建议。可喜的是，客户最终接受了我们的提议，并通过商业谈判成功让业主单位出具了相关承诺函，后续督促业主单位向当地政府申请补办了相关的建设施工手续并取得了房屋的产权证书，从而彻底解决了历史遗留问题，消除了并购交易中的最大法律风险。