中伊25年全面合作协议签署背景下中资企业涉伊朗交易的合规要点浅析

作者：胡正良、王雁、马藨    

在中国和伊朗建交50周年之际，近日中国国务委员兼外交部长王毅应邀访问伊朗。伊朗是中国“一带一路”倡议的重要合作国，中国亦是伊朗“向东看”战略的核心目标国。同时，考虑到两国目前所面临的纷繁复杂的国际环境，此次访问得到中伊两国和国际社会的高度重视。2021年3月27日，王毅同伊朗外长扎里夫举行会谈并共同签署了《中华人民共和国和伊朗伊斯兰共和国全面合作计划》（简称“中伊25年全面合作协议”），标志着两国间合作迈上了一个新的台阶。

截至目前，虽中伊25年全面合作协议所涉的详细内容并未对外公布。但综合媒体相关报道及外交部发言人的相关介绍，该协议重点旨在挖掘两国在经济、人文等领域的合作潜力，规划长远合作前景和路径。据伊朗塔斯尼姆通讯社报道，伊朗外交部发言人哈迪卜扎德表示，该协议是一份全面的路线图，经济方面将是协议“主轴”，其中包括在各个领域的合作，特别是伊朗参与“一带一路”倡议。据悉，该协议框架背景下，中国拟将在未来25年间向伊朗数十个领域进行价值数千亿美元投资，涉及包括银行、电信、港口、铁路、医疗保健和信息技术等各领域，并将获得伊朗的常规石油供应。值得注意的是，该协议项下所涉及的石油交易将通过人民币结算。由此可见，未来中国和伊朗之间的贸易投资等各领域都将有广泛的合作机遇及发展机会，两国企业间的沟通及交易活动也定将日益频繁。

与此同时，我们也应注意到，2018年5月美国退出《伊核协议》后，重启了对伊朗制裁，范围涉及金融、矿产、能源、金属、航空、航运等多个领域，引发了国际社会的广泛关注。近年来，美国对伊朗制裁愈演愈烈，显然亦对中资企业的对伊交往和涉伊朗交易活动均产生了诸多影响。2021年1月9日，我国商务部公布了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（简称“阻断办法”），被认为是我国反制外国“长臂管辖”和外国国内法在域外不当适用的全新举措。毫无疑问，上述种种政治地缘环境及政策变化因素均会对中资企业参与涉伊朗交易活动造成切实的影响。

鉴此，在中伊25年全面合作协议签署之际，本文拟就美国对伊朗制裁措施对相关企业涉伊朗交易的挑战及影响进行分析，并结合新近出台的阻断办法提出企业的合规措施建议，为参与涉伊朗交易的中资企业提供一定参考。

一、美国对伊朗的制裁框架体系概述

迄今，美国已建立了一整套对伊朗经济制裁的法律体系，包括法律、联邦条例和总统行政命令等。其中，作为制裁的法律基础的主要文件包括：《对敌贸易法》（Trading with the Enemy Act）和《国际紧急经济权力法》（The International Emergency Economic Powers Act）。美国经济制裁的主要执行机构是美国财政部下设的海外资产控制办公室(The Office of Foreign Assets Control of the U.S. Department of the Treasury, OFAC)，由OFAC负责管理和执行对于国家和个人实体的经济制裁计划，通常其利用资产扣押封锁和贸易限制手段来实现美国的外交政策和国家安全目标。【1】同时，OFAC也负责定期更新并发布特别指定国民名单（Specially Designated Nationals List, 简称“SDN名单”），如与该名单上所列的个人或者实体进行重大交易将会被认定为存在可制裁行为。另外，通常情况下，美国总统签发的行政命令（Executive Order）将是OFAC实施制裁项目的直接依据。

通常，根据制裁主体是否与美国存在实体联系，制裁措施又可进一步区分为一级制裁（“Primary Sanction”）和次级制裁（“Secondary Sanction”）。一级制裁是指禁止“美国人（U.S. persons）”与特定国家、实体或个人从事特定活动。“美国人（U.S. persons）”的内涵十分丰富，包括任何美国公民、美国永久居民、根据美国法律或美国境内任何司法管辖区的法律成立的实体（包括实体的境外分支机构）以及美国境内的任何人。【2】此外，即使交易一方不是“美国人（U.S. persons）”，但如果该交易存在“美国连结点（US nexus）”，也可能导致交易当事方遭受一级制裁。如交易当事方是否在美国有子公司、分支机构或办公室；是否有美国公民或美国永久居民作为雇员；是否存在美国交易方或融资方；是否存在美国原产货物或服务的交易；相关主体是否在美国或通过美国开展活动；交易是否以美元计价。【3】

相对而言，次级制裁通常指向“非美国人（non-U.S. persons）”，针对的是在美国管辖范围外实施的涉及伊朗的特定活动，且该活动不涉及“美国人（U.S. persons）”。即除美国公民、美国永久居民、根据美国法律或美国境内任何司法管辖区的法律成立的实体（包括实体的境外分支机构）以及美国境内的任何人之外的一切企业和个人【4】。因此，次级制裁实质上是美国国内法的域外扩张，是美国进行“长臂管辖”的一个例证，其直接把第三国个人和实体纳入制裁对象，禁止第三国个人和实体与目标国及其个人和实体从事某些特定交易。因此，对于中资企业而言，面临次级制裁风险的可能性大大高于一级制裁。如中资企业一旦被认定为明知却参与涉及被制裁范围内的交易，则有可能被认定为存在违反次级制裁的可制裁行为。

一级制裁主要采取刑事起诉或民事处罚的措施，而次级制裁主要通过经济措施实施，包括三种形式：其一，次级贸易限制，即美国不允许与伊朗有经济往来的第三国企业和个人在美国境内进行贸易或投资行为。其二，强制要求本国国民从与伊朗有经济往来的国家撤资或不再投资。其三，对为伊朗相关主体提供服务的金融机构进行制裁。以《对伊朗、利比亚制裁法案》为例，其中的制裁措施包括：禁止受制裁主体的货物出口，禁止银行向其提供贷款，禁止其参与政府采购，限制其从美国进口商品，冻结其在美国境内所辖财产与银行账户、罚款等措施。此外，美国各州政府也有自己的次级制裁措施，如限制其参与政府采购和扣押财产等。【5】

二、中资企业在涉伊朗交易中的合规要点浅析

1、交易事项的合规审查

就涉伊朗交易事项的合规审查，我们建议主要从以下几个方面进行考虑：

1）交易相对方。审查交易相对方以及交易相对方的上下游供应链企业、代理机构、交易银行是否在伊朗注册或者成立，是否已被OFAC列入SDN清单（包括相对方是否属于SDN清单上列明主体所有的子公司，即便这些子公司本身并未列明在SDN清单上）。如前所述，SDN清单由美国OFAC制作并更新，可通过美国财政部官网进行查询和检索。

2）交易标的物。第一，审查交易标的物是否被列入美国制裁的领域范围，可以通过查询相关法律或具体总统行政命令中所规定的制裁货物产品范围的定义和范围，从而比照交易所涉标的物性质和种类来界定判断其是否在受制裁涉及的产品之列。第二，审查交易标的物是否原产于美国或伊朗，并被用于或可能被用于出口、转卖或最终用于伊朗或美国。对于直接或间接将原产于美国的货物向伊朗销售的，需要根据美国财政部公布的相关指南，申请许可证。

3）交易资金账户与流向。审查交易中各方使用的资金账户是否涉及美国银行或美元账户，交易货币是否为美元，交易资金的结算是否需要通过美国金融清算系统来进行。

2、交易文件的合规审查

另外，在涉伊朗交易的相关交易文件(包括但不限于贸易、结算、运输、保险等领域文件）中加入“制裁条款”也殊为必要。例如，可以考虑在贸易合同中约定明确在该等交易因制裁而受阻情形下，各方的权利义务和责任。或者，在信用证中加入涉及违反制裁规定的相关单证不可接受的条款；在运输合同中约定承运人对运输涉及制裁货物的相关处置权利、义务、责任或免责；在保险合同中载明违反制裁规定作为保险人中止支付保险赔款的情形等。

由此，“制裁条款”需要结合企业具体的交易情境，企业在交易中的角色以及交易结构和安排来拟定，方能做到最大限度的预先防范风险，实现交易目的，最大限度的维护企业的经济利益。

3、密切关注阻断办法的施行和适用

根据我国商务部阻断办法第六条规定的对外国法律与措施不当域外适用的评估标准【6】，美国对伊朗制裁中的次级制裁亦可能落入阻断办法的调整范围。就此，根据阻断办法第五条的规定，企业遇到相关情形时负有向商务部如实报告的义务，经商务部和发展改革委等有关部门参加的工作机制评估确认的，商务部有权发布不得承认、不得执行、不得遵守有关外国法律与措施的禁令，并有权决定中止或者撤销禁令，中国企业则有权向商务部书面申请豁免遵守禁令。

从上述规定来看，阻断办法为企业提供了减轻或者消除美国对伊朗制裁措施对交易的不利影响的途径，即通过报告并申请商务部发布禁令的方式阻断美国制裁措施对交易当事方或者相关方的适用，就此可以在涉伊朗交易合规审查中予以考虑或援用。另一方面，阻断办法第九条规定了救济措施，明确了两种情况下当事人向人民法院寻求司法救济的权利。【7】虽然对上述规定的解释及细则有待于主管机关进一步明确，具体实施情况也需在实践中作出进一步检验，但从企业合规角度出发，企业应当对该规定保持高度关注，充分考虑到在自身遵守外国法律与措施导致侵害其他中国当事方的合法权益的情况下可能遭受的被诉风险。

2021年3月25日，商务部召开的新闻发布会上，在回答有关凤凰卫视记者提问时，发言人高峰表示：“如果有关外国法律和措施的域外适用违反国际法和国际关系基本准则，损害中国公民、法人或者其他组织的合法权益，中方将根据实际情况和有关法律规定开展相关工作，坚定维护国家主权、安全和发展利益”。由此，中国一贯坚持独立自主的对外政策，坚持互相尊重主权、互不干涉内政和平等互利等国际关系基本准则，国家有关部门将持续开展工作，维护中国当事方的合法权益。中资企业应当在开展涉伊朗交易过程中持续关注国家的法律方针和政策，更好地开展合规工作，争取做到国家利益，社会利益和企业合法权益的有机统一。