美国针对中国海运、物流和造船行业发动301意欲为何？

作者：陈柚牧、王雁、翁冠星、何欣

近期，美国贸易代表办公室（以下简称USTR）宣布发起针对中国在海运、物流和造船行业寻求支配地位的行为、政策和做法的301调查。

301调查源自于经修订的美国《1974年贸易法》第301条，其授权USTR采取广泛的行动应对最终在调查后确定对美国商业构成负担或限制的不公平的外国贸易做法。收到相关请愿申请后，USTR必须审查请愿并在45天内做出是否启动调查的决定。如果启动了调查，USTR必须在12个月内决定是否采取回应性的第301条行动。第301条允许USTR采取所有“适当和可行的行动”来纠正贸易损害，包括征收关税和其他进口限制。

有别于WTO争端解决机制是一个由各个缔约国协商一致或共同认可的国际程序，而301调查实质上是基于第301条及其配套的司法判例所制定的是美国国内法项下的一种混合了行政和司法调查的程序。美国政府称301调查系应用于应对给美国商业造成负担或限制的不正当、不合理或歧视性外国政府行为。利害关系人可通过该程序请求USTR调查外国政府的行为、政策或做法，并通过谈判、施加相应惩罚性措施等手段消除该等行为、政策或做法。而实质上近年来该程序逐渐被运用于美国国内市场保护、打击海外竞争者乃至其全球霸权的实施。

USTR于2024年4月17日（美国时间）发布了启动调查的正式通知（Formal Notice）。该通知显示，本次301调查系由美国钢铁工人联合会（简称USW）等五个全国性工会组织根据第302(a)(1)条提交请愿书（Petition）并基于第301(b)条申请启动调查中国政府的有关行为、政策或做法是否不合理或具有歧视性，是否对美国商业造成负担或限制。

请愿者指控，中国以海事、物流和造船业为目标，寻求主导地位，并采取一系列不合理或歧视性的行为、政策和做法，为造船、航运和海事设备等海事行业提供不公平的竞争优势，包括:

1. 实施旨在不公平地夺取市场份额、扭曲全球市场并为中国企业带来优势的产业规划和政策；

2. 指导收购兼并和反竞争活动；

3. 为中国企业提供非市场优势以主导关键的上游投入和技术；

4. 提供有利于中国工业的先进融资机制；

5. 建立一个由上游供应商、国外港口和码头、托运人、设备和物流软件组成的中国网络，以便充分利用信息；

6. 容忍知识产权盗窃和工业间谍活动；

7. 控制运输运费和运力分配。

请愿者声称中国威胁歧视美国商业和扰乱供应链，中国的行为、政策和做法通过以下方式给美国商业带来负担或限制：

1. 大幅增加中国造船过剩产能和全球市场份额，导致美国造船产能、产量和市场份额下降；

2. 人为压低价格，使美国公司更难争夺销售；

3. 阻碍美国投资、生产和就业；

4. 减少美国国内和全球商船队中美国制造的船舶数量；

5. 提供不公平的优势和优惠，造成上游投入的负担或限制，并导致下游产业增加负担及限制。

此外，请愿者断言中国对美国的国家和经济安全存在威胁。

本次301调查是继美国上届政府2017年对中国启动技术转让、知识产权及创新的301调查以来又一次针对我国重要行业的大规模调查且依据第301（b）条美国可酌情施加惩罚性征税、进口限额等“合理且可行”的措施。

此次五大工会所提出请愿书中要求USTR调查的所谓中国海事、造船及物流行业行为范围极为广泛。请愿书中甚至声称，几乎所有的中国经济政策都旨在支持中国的造船，所有形式的中国经济规划都是“不合理的，不公平的，不公正的和歧视性的。”该种指控显然极不负责任，无理无据并集中体现了美国单边及贸易保护主义。本次301调查的启动部分原因可能系受到美国中期选举等政治因素的影响，但亦反映了美国对我国海事、物流和造船业快速发展的担忧与不安。

通常而言，301调查结束后的结果是对从目标国家进口的商品征收某种形式的惩罚性进口关税。但是，针对中国造船、海事和物流行业加收惩罚性关税的困难在于中国制造的船舶只是在美国所属港口停靠，但船只本身并未被进口至美国，并不需要向其支付关税。因此，我们注意到，此次第301条请愿转而寻求以加征船舶港口费的形式替代惩罚性关税。就此，该请愿书的核心内容之一即为提出对任何挂靠美国港口的中国建造的船舶收取100万美元/每艘的巨额港口费。

鉴于本次301调查仍在进行当中，调查及谈判磋商结果暂不明朗，但通过USTR发布的信息，结合中美目前较为紧张的经贸关系，我们初步认为本次301调查将对中国在海运、物流和造船行业造成如下影响：

中国船舶工业行业协会发布的《2023年船舶工业经济运行分析》及2024年1至2月数据显示，2023年我国造船完工量、新接订单量、手持订单量以载重吨计分别占世界总量的50.2%、66.6%和55.0%，市场份额首次全部超过50%，彰显出蓬勃活力和强大韧性。截至2024年2月，我国造船完工量、新接订单量、手持订单量分别占世界市场份额的56.5%、69.5%和56.1%。其中，出口船舶占手持订单总量的91.8%。

若美国在301调查后，实施对中国建造的船舶停靠美国港口征收费用，将直接导致船舶建造的订单减少或产业转移。对于整个船舶建造业而言，由于供应链长，产业关联度高，涉及钢铁、有色金属、机械、电子等50多个行业且多数行业属于劳动密集型，若订单下滑或需转移产业，将对整个行业供应链产生深远的影响和冲击。

若本次301调查最终导致物流服务运营成本增加，运费提高，将直接影响航运服务业的市场竞争力，特别是在美国市场。同时，船东在选择造船产业时，可能会将增加的运费成本考虑进造船成本当中，从而考虑选择其他造船国，韩国、日本的造船业可能将从本次中美经贸摩擦中受益。

值得注意的是请愿书中专门提及了LOGINK系统对美国的经济和国家安全利益构成重大威胁，因此不能排除美国对该系统作出限制性措施或对数据处理及数据安全提出监控要求。

此外，USTR已要求与中国政府本次301调查进行磋商，故在维护我国航运数据安全的前提下，如何向美方提供相关数据应对本次301调查也极具挑战。

本次301调查委员会计划于2024年5月29日10点开始在美国国际贸易委员会大厦主听证室举办公众听证会。同时，其已于2024年4月17日始开放了就本次301调查征求评论意见及申请出席听证会的文件提交平台（https://comments.ustr.gov/s/）。任何人员、相关当事方如希望出席该等公开听证会，需要在2024年5月22日23点59分（美国华盛顿时间）前在上述电子平台提交书面申请并附上相关证词摘要（Summary of Testimony）。公开听证会上每方的发言时间限制为五分钟。另外，调查委员会还将通过电子平台收取关于听证会后的反驳性意见评论，但内容仅限于反驳或补充听证会上所发表的证词，该等反驳性意见需在最后一次公开听证会结束后的七个日历日内提交。受影响的企业可自行提交该等申请，也可通过第三方专业机构，如律师事务所、贸易协会、商会等代为提出。 

我们将密切关注该事件的进展，并为受影响的企业提供法律咨询和帮助。

基于目前可以获知的信息，我们向行业从业人员及相关企业提出初步建议如下：

1. 聘请专业团队，充分利用程序权利，尽可能申请磋商或听证并及时履行表达异议的权利，不要做沉默者；

2. 利用时间差抢占市场；

历史上，美国曾5次向中国发起“301调查”，时间长度一般在2（94-96）至4（18-22）年。建议从业者在调查期间进一步抢占市场份额，拓宽行业护城河；

3. 严格遵守数据安全法及数据出入境备份的相关规定。未经备案之前，即便面临外国政府调查措施，也不得随意披露行业敏感数据。

同时，我们谨向有关主管部门提出建议如下：

1. 建议中国国际商会或者贸促会组织专业团队提出抗辩和异议；

2. 基于国际法对等原则，协商反制手段；

3. 建议多部门协调联动，限制美国调查人员前来中国调查，或限制其调查活动范围，避免敏感数据或国家机密的泄漏。